興小弟讀書筆記

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社會政策基本概念

政策的意涵
公共行政界有兩位著名的學者，對於「政策」下如此定義：
伊斯頓(D.Easton)：政府對社會上的價值所做的權威性分配，即是政策。所謂的價值係指社會上一般認為有價值，想得到的有形或無形的東西，如權力、財富、技能、知識、安全與聲譽等。所謂權威性的分配，係指政治系統經由決策制定過程將上述各種價值分配於系統內成員。另一名學者戴(T.Dye)認為，凡是政府選擇要做或者不要做的決定，即是政策。

英國學者希爾(1986)將政策分成以下四類：
1.分配政策：政府介入新的資源分配。
2.再分配政策：政府介入是為了從一個人的資源移轉到另一個人身上。
3.規範性政策：政府介入是在防止和控制個人的活動，包括政策和法令的增強。
4.建構性政策：政府活動包括設立機構和形成與再行成政府的機器。

社會「政策」之定義：
「社會政策」乃國家或政黨為謀求達成某種目標，所確立的某些基本原則或方針。而社會計畫，則為解決或預防社會問題，以維持社會秩序並謀求人民幸福，所確立的基本原則或方針。社會政策是社會計畫最重要的一環，其原則或方針必須透過社會行政措施才能實現；其實施方式，在全民性(全體民眾)與選擇性(部分民眾)兩種方式；其目標在透過所得再分配之措施縮短貧富差距，以提高生活水準，促使經濟成長與社會建設得以平衡發展。社會政策之例子，如：社會福利綱領、家庭政策、婦女政策福利綱領。

社會政策的制定與分析架構
制度模型
此一模型主要的論點認為：公共政策是政府機關的活動，因此，要瞭解公共政策的制定，應先知道政府的組織、結構、職責與功能；亦即政府的組織、結構、職責和功能來研究分析公共政策。這個理論認為政府具有以下功能：

(一)政府賦予政策的合法性
政府的立法部門賦予政策合法性，人民對於政府制定的政策，在法律上有效忠，服從的義務，對於民眾具有約束力。

(二) 政府政策的普遍性
政府政策能普遍適用於全體民眾，除非有特別規定，否則沒有任何個人、團體、組織能夠例外。

(三)政府擁有合法的強制權力
對於違抗政策的個人、團體或組織，唯有政府能夠加以制裁。

這個模型相當能解釋政府制定政策或法規，據以作為執行的依據。例如老人福利法當中賦予政府取締未立案機構的權力，彰顯政府「規範者」的角色。不過，這個理論的缺點是：
1.傳統制度研究被認為是一種純靜態研究,只在法律規定與文獻中尋找資料。

2.「非正式組織」與「利益團體」亦在決策過程中扮演重要角色。

3. 忽視政府機關的結構與政策內涵之間的關係。所謂「政府機關」乃指：個人或團體結構性的行為型態，這些型態有一種維持長期穩定之趨勢，而這些個人與團體穩定的趨勢，可能會影響到政策的內涵。政府機關的結構不同，政策結果也可能有所差異。

團體理論模型(利益團體)
在民主政治當中透過集會結社，爭取自己的權利，是很常見的事。這種利益團體的運作，各憑本事，往往影響到政策的形成，但資源不能被少數團體壟斷，因此，公共政策就成為各團體間利益均衡的結果，此一理論的主要論點是：
1.人是社會的動物，會結成團體，為了確保人類關係的存在，團體與團體之間必須維持一種合理的平衡。

2.團體間的互動是政治生活中最重要的事實，團體最終的希望是：政府制定的政策能夠採納其所爭取的利益，其結果是，團體「必然會為政府所吸引」。「政治」實際上是團體為了影響公共政策所引起的互動，而政府的功能，就是在處理團體之間目標或利益的衝突。

3.公共政策是在團體的目標或利益衝突間所達成的平衡狀態，這種平衡決定於各個利益團體之間的影響力：成員人數的多寡、財富的多寡、組織力量的強弱、團體內部的團結性，領導能力的高低及團體與決策者間距離的遠近等等。

在臺灣解嚴之後，透過團體的運作方式以爭取權利，有許多成功的例子，例如中華民國殘障聯盟與中華民國老人福利聯盟均是。在利益爭取的過程中，透過社會運動、議會遊說、訴諸大眾媒體等方式，形成政府政策上的壓力，政府就必須制定具體政策、修改法規內容與調整經費預算，以滿足個勢民眾的需求，不過此一模式，有二大缺點：

1.發生重大危機時，團體決策模型就無法解釋當時政府及政策過程上許多活動，例如，本來要實施國民年金保險制度，因921大地震而延宕。

2.在民主政治下，影響政策不是只有團體，選舉也是重要方式之一。

菁英決策模型(菁英主義)
儘管民主政治講求人民作主，可普遍參與決策過程。但是，民眾數量繁多，素質參差不齊，對某些重要問題不見得瞭解，此時，就必須邀請「專家學者」參與決策過程， 這些「專家學者」往往只有少部分人，被視為決策菁英。本模型的主要論點是：政策所反映的常是擔任統治功能菁英的偏好和價值，政府只是執行菁英已經決定的決策。菁英的屬性包括：
1.有權勢者、少數、統治者相對於無權勢者、多數、被統治者。

2.菁英絕大多數來自社會、經濟的中上階層。

3.向上流動緩慢，非菁英要占至菁英位置，極其辛苦。

4.菁英傾向維持現況，具有保守、漸進的性格。

5.民眾對菁英的影響遠不及菁英對民眾的影響。

在臺灣社會政策的制定過程，往往會邀請專家學者參與，近來許多重要的福利政策，例如，全民健康保險、國民年金保險制度的規劃都有許多專家學者貢獻智慧。當然，專家學者有時放言高論，不切實際，就必須由實務工作者加以協調。除此之外，本模型的缺點是：
1.民眾意見的抒發管道，不必然只透過菁英，亦可透過選舉或輿論表達。

2.民智大開的時代，民眾對公共問題的瞭解程度漸增，漸漸不易被菁英主導，使菁英的影響力逐漸式微。

漸進模型
公共政策如果是參考以往的作法，逐步修正而成，我們就稱為「漸進模型」。這個模型的主要論點是：公共政策不過是過去政府活動的延伸，在既有的基礎上，把政策加以修正，決策者通常是以既有的合法政策為主。為什麼許多政策都是「蕭規曹隨」，缺乏重大突破呢?其主要原因為：
1.新方案後果難測，難使人贊同，政治可行性低，政策制定是保守的，創新之舉限制在邊際性改變。

2.決策者時間有限、智慧、金錢亦然。

3.放棄既定政策，要付出極大代價。

4.會影響既有機構或人員的安置。

5.漸進方式利益得失變化不大，爭議減少，可維持穩定。

6.人性往往尋找可行的方法，而不是最好的方法，只有既有熟悉的方式無法採行時，才會去嘗試新方法。

7.新價值、新目標共識不易，不如對既有的政策漸進改善。

因此，在實務上，我們編列下年度的預算，往往依據上年度預算編列的額度，稍作微幅調整，很少大幅增加或減少，許多法規的規定，也許認為不盡合理，但是亦難做重大的改變，例如社會救助法有關貧窮線的劃定，即是如此。當然，這個模型也有其缺點：
1.過度強調決策者之間一致性的重要性,忽略「一致性」動態本質，也忽略了「政治可行性」只是良好政策要件之一的事實。

2.「漸進」改變的概念是模糊的，因在不同的時間、體制下，相同的改變可能是「漸進的」和「激進的」兩種制度交雜其間。

3.在快速變遷的社會中「漸進」不能滿足環境的需求。

理性模型
「人是理性的動物」所以人會計算付出與獲得之間的差距，做出最有利於自己的決定，這是理性模型的基本假設，如果將此一假設放在公共政策的形成上，其主要的論點：
1.公共政策是有效目標之達成。

2.只要決策過程每一個步驟，都出於理性的考慮，最後所決定的政策，自然是合理的，能夠使問題迎刃而解。

3.最終的目的，是希望能夠設計出一套程序，藉此程序，決策者能制定出一個有最大「淨價值成效」的合理政策，希望能花最少的代價,得到最大的成果。

為了要達成最有利於自己的決定，就必須將目標資源與方案之間的安排，加以精確的計算成本與利益，以達成最佳的期望值，臺灣近幾年來，受到「新管理主義」思潮的影響，對於社會福利方案往往要求要講求效率與效能，要能夠量化要能夠評估，要講求「責信(accountability)」，要有具體的績效，這些講法都是理性主義之下的產物。當然這個模型也有許多缺點：
1.人不只是理性的動物，也是感性的動物在決策過程有時理性，有時感性，常常交纏不清，完全理性也是不符人性的。

2.個人有其獨特價值，對相同一件事情會有不同見解，何者理性，殊難判定。

3.理性主義者認為共同價值目標不但可以知道，還可以量化，但事實上，目標與價值常藐不可測，無法確知。目標也常不易具體呈現,無法量化。

4.即使要達成高度理性，也必須蒐集完整的資料，才有辦法判斷，可惜的是，政策制定者，人力、時間有限，做決策往往有時間壓力，無法拖延，何況蒐集資料方法與技術也未臻完備。

請說明社會政策制定的過程通常經歷那些階段?又，以一個特定社會政策之形成為例，論述社會政策的制定受那些因素的影響?

社會政策的制定是為了滿足社會需求或預防國家的社會問題，透過政府公權力的介入，將人民所得資源重新再分配，以達到符合「社會公平正義」之原則，故其制定的過程須有一套嚴謹的步驟，試以「國民年金」為例，分述如下：

(一)定義政策問題：
1政策的出現或改變，通常是因為社會需求未獲滿足，故人民向政府反應，政府據此制定過適合的社會政策，以符合大眾的需要。

2.因「全球化」導致人口結構改變，年齡金字塔的頂端人口增加，人類平均壽命拉長，故人口老化的問題浮現，迫使政府重視此一問題，並思索解決之道。

(二)形成政策計畫：
1.政策計畫，可透過各種管道取得，例如：政府科層、中央及民意代表、利益團體等，由各方協調取得共識後推行之。

2.以「國民年金」為例，在最初時期有行政院版本，國民黨版本等不同版本，也是經由相關部會和朝野黨團、委員協議後，建立共識而實行之。

(三)社會政策合法化：
1.政府所推動的任何社會政策，都必須取得全民的認可，以法規為依據施行之，才具有法律的效力，也就是所謂的「合法性」。

2.「國民年金」是以「國民年金法」為其依據。此法源於民國97年三讀通過，故政府得依此強制人民納保，以保障執行政策的財源。

(四)執行社會政策：
1.社會政策透過政府科層加以執行，亦可經由民間團體或結合志願部門，共同推動。

2.國民年金的推動，在中央係以「中央社政主管機關」主責;在直轄市為「直轄市政府」;在縣(市)為「縣(市)政府」，另委託勞工保險局辦理相關業務,並為保險人。

(五)評估社會政策：
1.社會政策在執行中或執行完畢，可由政府機關、民間團體或社會大眾做出各種評估，以知悉政策執行的成效，成本花費等。

2.「國民年金」從97年10月1日開始實施迄今，各方單位仍在定期觀察評估中，期能就缺失或須改善之地方加以補強，以達最佳成效。

社會政策的制定常受許多因素或理論所影響，下列何種理論觀點認為社會政策的制定是基於各種 利益相互競逐的狀態下而制定？
(A)菁英論
(B)國家中心論
(C)多元論
(D)權力資源理論
解答：C

對於社會政策過程具有影響的統合論（corporatism），下列敘述何者錯誤？
(A)統合論是多元論與菁英論的綜合
(B)統合論認為權力並非集中在某些菁英，亦非有效分配給大眾，而是由影響力被認可的利益團體 參與決策制定
(C)統合論分為國家統合論與社會統合論
(D)國家統合論重視弱勢團體的需求
解答：D