興小弟讀書筆記

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何謂絕對貧窮？何謂相對貧窮？請各舉一例說明之。並請就「救助的依據：從絕對貧窮到相對貧窮」這樣的概念，提出您個人的看法。
絕對貧窮的意義
絕對貧窮主要從一個人「活下去」所需要的基本資源，去區別出那些人符合貧窮人口的定義。在這樣的定義下，對貧窮的測量往往也扣緊人們基本存活所需攝取的營養與卡洛里量、相應的食物組合與支出。

這種定義貧窮的方式很符合一般人的直觀。19 世紀末 20 世紀初，兩位對貧窮研究具開創性貢獻的英國學者 Booth 與 Rowntree 也是採取絕對貧窮的取徑來定義和測量貧窮。Booth 在其關於倫敦東區貧民社區的一系列專書《倫敦人民的生活與勞工》(Life and Labour of the People in London,1891-1903)中，即以維持人體生理健康的基本需要，作為判斷貧窮的依據。他依這樣的定義去調查倫敦東區居民的生活與勞動狀況，最後發現有超過三分之一的工人階級生活在非常貧窮的狀態。同段時間，Rowntree 也對其故鄉約克(York)工人階級家庭生活狀況進行大規模且詳細的調查研究，並在 1901 年將成果出版成專書《貧窮：市鎮生活之研究》(Poverty: A Study of Town Life)。Rowntree 在對約克工人階級的調查研究中對貧窮的定義同樣以「維持人體生理運作的基本資源」為依據。Rowntree 將此定義操作化成：一個家維持健康生活所需的現金支出，包括用於燃料、照明、房租、食物、衣服、各種家用與個人用品的基本開銷。Rowntree 根據此一貧窮測量標準的調查結果：全約克有近三分之一的人口生活在貧窮線之下。這個數據呼應了 Booth 稍早在倫敦東區的調查結果，讓當時的英國輿論覺察到工人階級貧窮的生活狀況並非倫敦這個大都會獨有的現象，而是普遍存在於整個英國的問題。

Booth 與 Rowntree 對貧窮的測量方式可以泛稱為「菜籃市價法」。這個制度方式主要「一個家庭的所有成員維持健康生活」為目標去決定基本生存必需品所涵蓋的項目與數量，再將這些必須的項目與數量換算成到市場上購買所需的金錢額度。當家庭所得水準低於由此設算出的金錢額度，就表示：該家庭的所得無法維持其成員維持健康的生活。當初 Rowntree 在設算貧窮線時，為確保自己對基本生存必需品項目的決定符合科學，他還參酌營養學家的意見，以營養學的理論去估算成年人及兒童身體良好運作所需的平均營養需要，再將之轉換成各類食物的市價。他以這個金額作為一個家庭最低伙食費，並以此設算家庭基本生存的最低所得標準。當一個家的全部所得低於這個標準，Rowntree 即認定它為貧窮家庭。

絕對貧窮的測量方式除了「菜藍市價法」外，還有「恩格爾係數」。此測量方式是以食品項目在家庭支出的比例高低作為貧窮的設算基礎，19 世紀中期德國統計學家 Engel 調查比利時與德國薩克森地區家庭的經濟狀況時，發現家庭各類支出的配置與家庭所得的高低有某種關聯性。整體而言，家庭的所得越低，食物項目支出佔總支出的比重往往越高。恩格爾係數即指食物項目支出佔家庭所得的比重，越貧窮的家庭，恩格爾係數越大。美國人口普查局為了估算美國貧窮人口的規模與組成所建構的「貧窮門檻」指標(poverty thresholds)即採用恩格爾係數法。此指標是 1960 年代的聯邦社會安全管理局根據當時農業部依美國家庭基本食物支出佔家庭總支出比例計算出的恩格爾係數，再按家庭人數與成員年齡，並參照消費者物價指數逐年調整而建構出來的。

相對貧窮的意義
雖然從身體運作與營養學的角度，「活下去」這回事表面上看來似乎是一種具絕對標準的狀態。然而人並不是只需吃飽穿暖的動物而已。若把人生活的社會脈絡放進來，「活下去」這件事似乎存著不小的模糊空間。Rowntree 當初用營養學的理論去計算「活下去」所需的最低營養量作為資窮線的依據，但是這裡所謂「活下去所需的最低營養量」到底意指的是一個人擁有足夠力氣來進食而已？或者，他還必有更多的力氣去找尋食物，或到田裡耕作，栽培他所需的食物？

還是像現在大多數居住在城市的人一樣，要有力氣到工廠去工作，賺取足夠的薪資來購買食物？在不同的脈絡下，即便以最低營養量為基礎的貧窮測量指標也會有非常不一樣的測量結果。換句話說，人們是活在社會裡頭的，因此就算是像「活下去」這種看似完全強調生理運作的基本生計標準，也無法不處理一個人要「活下去」所置身的社會脈絡，如此無可避免地，必須觸及「社會運作」所需的東西。一旦將人們社會運作所需的資源考量進來，貧窮的定義與測量不可免地從絕對取徑走向相對取徑。

相較於「絕對貧窮」，「相對貧窮」並非只看人們的生理基本需要來界定貧窮線，它會把多數社會成員當時的生活狀況考量進去。實際操作上，它往往採取可支配所得中位數的某個百分比(通常是 50%)，或者每人每月平均消費支出的某個百分比作為測量依據。就歷史而言，二次大戰後多數工業化國家的社會救助制度都採取相對貧窮的取徑來決定救助給付領取的資格，臺灣社會救助法自1980 年頒布後，對於「低收入戶」的認定標準雖有多次鉅幅的調整，但基本上也都採取相對貧窮的取徑。

對於「救助的依據：從絕對貧窮到相對貧窮」這樣的社會救助思維的演變，說明個人看法。
由分類救助走向非分類救助
「社會救濟法」對給付對象的資格限定除無力生活外，也採取類似英國「濟貧法」的分類救助原則: 無力生活者必須符合規定類別的人口群，才可取得救助資格。 1963年「台灣省社會救濟調查辦法」頒布後，分類救助原則被廢止，政府開始以「最低生活費用」作為界定公民是否符合救助資格的主要依據。 這是分類救助走向非分類救助的開端，1980年新修訂的「社會救助法」也延續這樣的變革。

不過政府雖在1963 年訂定「最低生活費用」的標準，但是當時的訂定方式主要採絕對貧窮取徑，以主副食費的標準來決定。1978年後，臺灣省、臺北市與高雄市政府才開始陸續採取相對貧窮的取徑，以所得或支出的相對標準來訂定「最低生活費用」。1997年，社會救助法修正，將全國的「最低生活費用」標準統一為「省市政府參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出的60%」。這個標準一直延用到2013年，才改為「可支配所得中位數的60%」(孫健忠,2002)。

從慈善到國家責任：
在過去台灣曾實施社會救濟法，視社會救助為一種慈善，其財源並非來自國家稅收，而是勸募來的資源，貧民能拿到多少扶助金，端視勸募的狀況而定，而且每年僅發放一次，感覺就像對貧民的一種慰問而已，根本無法滿足「最低生活維持」之保障。我國憲法第 15 條規定，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。故學生認為，提供民眾「最低生活維持」之保障，應是國家責任，故其財源來自國家預算，亦即政府需編列相關預算，來支應社會救助所需經費。我國在 1965 年，政府頒布「民生主義現階段社會政策」，明訂將「平均地權」所增收之地價稅充作社會福利基金專款專用，社會救助才有穩定的財源，不再依靠勸募成果，救助才開始具備法定權益的意涵。

從個人歸因到社會結構的角度來思考貧窮的成因：
1972 年臺灣省的「安康計畫」與臺北市的「小康計畫」，這兩項計畫主要是受1960 年代美國詹森總統「對貧窮作戰」的啟發，冀望動員整個社會的資源去消除貧窮現象。該兩項計畫所訴諸的理念與多項的措施對現行的社會救助政策產生深遠影響，就理念而言在安康與小康計畫之前，整個社會對於貧民救濟往往將之看待成純粹消耗資源的事務，並傾向從個人歸因的角度去解釋貧民的處境；但在安康與小康計畫之後，國家比較可以從社會投資的觀點去看待救濟事務，也比較願意從社會結構的角度來思考貧窮的成因，這種理念的轉變，讓國家日後有意願挹注較多的資源在社會救助事務，而就具體措施而言，其中影響最深的是將救助對象由「貧戶」 轉變為「低收入戶」(詹火生,1977)。

從社會投資的觀點來思考社會救助：
隨著全球化的挑戰，貧窮的成因有了新變化，例如，社會排除、因全球化導致的就業不安定、分配不均與剝削等，故我國在建國一百年公佈了「社會福利政策綱領—邁向公平、包容與正義的新社會」，將社會救助制度納入自立、脫貧等積極性的概念。2005 年內政部制定了「自立脫貧方案操作手冊」，首度納入協助自立脫貧相關概念，在既有的現金發放之上，加入諸如教育投資、就業自立、資產累積等脫離貧窮措施。2016 年，依據社會救助法第 15條之 1 規定訂定了「協助積極自立脫離貧窮實施辦法」，在上述三大模式（教育投資、就業自立及資產累積）之外，擴及社區產業、社會參與及其他創新多元服務模式，並明定政府得自行或運用民間資源辦理(鄭麗珍，2019），此辦法的發布不僅擴大了脫貧措施的工作內涵，也為積極性的社會救助制度，建構了法制上的基礎。