興小弟讀書筆記

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(一)科層制度的內涵
科層體制度是一種以法定的權力為基礎，以實現「效率」和「合理性」為主要目標的組織學說。主要代表人物以德國社會學家韋伯提出的組織觀念，強調組織的理性化特質，認為組織應是一個科層結構，呈現金字塔形式指揮與遵循系統，以達成群體的目標。

韋伯曾從權力的觀點，說明科層體制的理想處。韋伯認為權力的演變，可依歷史的進化分為傳統權力、超人權力、法定權力等三個階段。在傳統權力階段，組織容易流於保守，無法適應環境的變遷。在超人權力階段，組織容易流於獨裁專制或造成「人存政舉，人亡政息」之現象。在法定權力階段，組織較為穩定，成員的權利可獲得保障，而且組織的權力亦可循法定的程序，和平地移轉。

法定的權力既遠比傳統權力和超人權力為佳，所以韋伯決定採用法定權力作為科層體制的基石。韋伯認為只要依法行事，不要感情用事，組織必能以正確合理的決定，達成組織目標；組織能夠做正確合理的決定，則必能以較低的成本達成目標。

韋伯指出理想的科層組織有下列幾個特徵：
1.詳細的分工(Division of Labor)：
科層組織的位置都是專門化的，一個組織的工作根據功能、性質與技術類型等分成各個不同的位置，這些位置所要求的技能與工作範圍都是一小部份且個人能力足以完全發揮。高度分工的結果可以提高工作效率，就像機器裝配線每個人固定生產成品的一小部份，在短期的訓練之後，成員可以熟悉並專精於他們的部份，從而急速提高生產力，所以分工對工作熟練程度的提高與工作技能專門化、片斷化有很大的影響。

2.權威與職位的層級：
對於一個龐大的科層組織來說擁有很多成員，彼此之間必須合作協調，當然更需要領導者來指揮、整合所有成員的努力。而不同位置所必須具備的技能與知識複雜程度對組織的重要性不同，所以除了水平式功能職位的區分，還有垂直權威的分化，在科層體系中形成一個金字塔式的權威層級，很明白的規定在金字塔頂端是給予命令的，而在下層的則是服從命令；在最底層的職位最多而愈往上則職位愈少。

3.客觀的規則(Objective Rules)：
科層制的每一個職位都很清楚的規定其權力與義務，這些工作守則對於工作如何執行、工作表現的如何評價、不適當的工作行為表現如何懲罰、與同事如何合作、職位所享有的權力與福利，都鉅細靡遺的以文字表達，這是組織的行為準則每一個人都必須遵守，即使權威大的組織成員違反規則也要接受懲罰；而對客觀規則規定的範圍不能逾越也不能推諉，例如，在科層組織的主管雖然擁有很大的權力，但是他卻不能干涉部屬的私人生活。

4.組織紀錄的檔案化：
關於組織的運作、決議、討論等有系統的記錄並保存，這些檔案就是組織的「記憶」，它是維繫組織持續存在而不受其成員流失影響的重要媒介。任何人進入一個科層組織只要閱讀這些檔案就可以了解組織的歷史，目前的決策與分工是如何形成的，甚至於可以當成組織面臨困難解決問題的參考依據；另一方面組織的檔案內容也包括組織成員個人的記錄，記載個人的能力、興趣、升遷狀況、工作表現或者效忠程度的考核，這些記錄成為控制個人在組織發展的一部份。

5.組織成員對外與對內互動關係是公正無私的(Impersonal)：
科層組織非常強調客觀與公平，每一位成員都應依照其職位的規範受到公平的對待。而組織對於其顧客也必須是公平而不循私，在華人社會所盛行「走後門」、「講關係」的習慣是不為科層組織所容忍的。科層組織之所以有效率、可靠就是因為人人平等，不會因為個人的社會特徵、父母親的庇蔭、政治立場等受到不同的待遇。

6.公共的職位(Public Offices)：
每個成員所佔有的職位都是公共的而不應該淪為服務個人的利益。某人因為當上部長所以配有公務用轎車、官舍，但是卸任之後則不應該仍然佔據這些因職務而賦予的公物，這些物品是屬於公眾的。在我們的社會這種公眾職位的價值觀念仍然非常缺乏，公物私用、濫用職權圖利自己的情況相當普遍。

7.適才而能：
科層組織的職位是根據個人的表現與工作才能來分配晉用的，個人的家世背景、貧富狀況、性別等與職位的取得沒有影響。

科層組織選擇新進人員都是透過公開考試或甄選的程序，而內部職位的升遷是根據歷年考績與工作能力而晉升的。在科層組織完全憑靠個人的努力取得職位，不像傳統社會的重要職位是世襲的；當然沒有一個組織完全符合這些特徵，而這只是韋伯對科層制理念型(Ideal-type)的描述。

科層制是一種公平合理、有效率、鮮少個人衝突與精確運作的組織型式，它適合處理現代社會繁雜龐大但是細微例行的工作，例如：人口普查、停車管理、所得稅徵收、入學聯招等。科層制成為維繫社會生存必要的工具。科層制有很多優點，可是每個人對科層制負面的功能也都有相當深刻的體會，所以有些人把"Bureaucracy"翻譯成官僚體系，反映他們與科層組織接觸所受到的推諉延宕與態度惡劣的服務，所以社會學家針對科層制的缺點提出一些討論。

(二)科層制的缺點論

1.墨頓有關科層制與個人人格特徵的研究
美國社會學家墨頓(Merten,1957)發現在科層制中強調對客觀規則的遵守會使組織成員態度上變得非常順從與固執，使得組織非常沒有彈性、沒有效率，因為組織成員常常會堅持對組織規則的遵守而反而忽視組織的目標，忽略這些規則的設計是為了協助組織目標的完成，這種情形稱為目標錯置(Goal Displacement)。例如醫院的行政人員堅持急診的病人填完表格才能看病，或者有些主治醫師一定要住院醫師先檢查後才願意看病人而完全不顧病人危急的病情，這些就屬於目標錯置；其次，科層制所重視的公正無私的對待他人，讓組織成員養成客觀而冷酷的特徵，對於一般服務對象就板著一付冷漠的臉孔，並且使用權威式的語言與一般人溝通，這種形式上的客觀容易導致服務對象的不滿與衝突，自然對每個人差別性的需求與特徵完全漠視。許多教學醫院對於實習醫生的訓練都是固定、統一的，訓練他們檢查病人、回答病人的方式都要依照程序，所以對不同病人談話時間長短一樣，檢查程序相同，因而常常誤診病人症狀，或因不了解病人疾病史而錯誤處置；最後科層制強調對權威的服從、強調科層職位的公眾性，經常促使科層組織的官僚誤認自己擁有許多權力，而形成宰制與指使他人的性格，所以我們常常看到執行公務的公立醫院醫師意氣風發的訓誡病人。綜合上述科層制的特徵會塑造一些負面的人格特徵而阻礙科層組織功能的發揮。

2.韋伯倫之制度性塑造的不適任
根據韋伯倫(Veblen,1933)的論點，制度性塑造的不適任(Trained Incapacity)發生在當過去的訓練與工作經驗妨礙個人學習新的知識與技能以適應新的環境變化時，這種長期擔任同一職位導致沒有能力或不願意學習的現象在科層組織非常普遍，尤其是負責一般慣常性行政工作的成員，因為他們的工作內容單調而容易，即使不使用較有效率的工具也可以完成，另一方面在組織強調要求學習新知識下，他們認為學習對其職位升遷並沒有太大幫助，有些人已經不可能或不想晉升所以他們安於現狀而不願吸收新知；現代社會變遷迅速，法令規章的適用與解釋必須隨著調整，但是我們申請文件或尋求政府協助解決問題時，常會因為承辦人不清楚法令規章是否適用新的情況而造成延宕不決的情形，乃是制度性塑造不適任產生負面效果的例子。

3.彼德法則
由社會學家彼特與哈爾(Peter and Hull,1969)針對科層體制成員流動升遷情況的分析發現一個非常沒有效率的現象，在科層制的層級體系中，每個人依照他的能力與表現持續的升遷。而一個人不再升遷主要是因為他在那個位置的表現不好，無法勝任愉快，所以就這個科層組織來看，所有的成員在其現有位置若表現優異則會受到拔擢，直到每個人都提升到他們無法有優異表現或根本沒有能力做好的位置，如此一來組織成員佔有的位置都已達到他們能力的極限，這種現象就是彼特法則(The Peter Principle)所描述的要點。如果組織朝向這種趨勢發展，那麼整體組織的運作將會癱瘓。布勞與麥爾(Blau and Meyer,1971)更進一步的指出，當一個人升遷到他能力所不及的位置，他將會集中在形式化的遵守組織的規範與律令，而不是致力於如何把工作做好，畢竟表面上遵循規則比執行沒有能力完成的工作要容易。

4.帕金森定律
帕金森定律(The Parkinson's Law)是對科層組織浪費、沒有效率的現象提出一般性的陳述。根據這個定律，科層組織的官僚會利用完成既有工作剩餘的時間去創造新的、但是沒有具體貢獻的工作。他們也會利用種種方式去擴充他們部門的人員，儘管他們的單位可能已有很多冗員成天無所事事，這些官僚所以不斷的創新新的工作程序與新的職位，並不是為了提高組織的效率，只是為了擴大自己的權威與控制範圍，再加上本位主義的作祟，更惡化科層組織製造浪費的情況。所以在國立大學中有些系只有十幾位老師卻有五、六位協助系務的職員，或學生選課註冊要蓋十幾個印章。而根據報紙的報導，申請設立高爾夫球場的文件要蓋上百個印章，處處都顯示僵硬的規則與官僚刻意創造的程序對組織資源的損耗。

寡頭鐵律
學者米歇爾(Roberto Michels)於其1911年的著作《政黨》中提出，透過觀察各種社會主義政黨的活動，發現無論這些政黨在開始的時候如何表明民主與大眾化，但到頭來一定被少數領袖份子所操控，此即為「寡頭鐵律」。

(三)如何解決這些科層制中所產生的問題呢？其方法包括：

(1)對於組織成員的訓練必須是全面的，而對組織的分工強調有機性的分工而非機械式的分工，讓員工藉著職位輪調熟悉不同的業務內容，促進工作人員形成任務性編組的工作團體能夠一起思考如何解決工作遭遇的困難，避免固定的讓某些人從事慣常而單調的工作，這些方法會減少制度性塑造的不適任與彼特法則所描述的現象；

(2)打破形式上的公平法則，藉由非正式團體或較分散的組織結構、彈性的管理方式讓組織成員的特殊能力得以發揮；除此之外，深入的溝通及熟悉組織成員與服務對象的管道應建立，讓這些人主動的參與組織的事務，一方面可增加認同感，另一方面讓彈性的原則能發揮功能而不會變成對個人利益的維護；

(3)避免組織的浪費應從提升組織成員的專業知識與對整體性利益與群體價值的重視著手，具體的實踐方式則落實在讓成員充分了解各部門的工作內容、部門成員間彼此充分的溝通，並在持續互動。

何謂科層體制(bureaucracy)?科層體制的優點及缺點為何?就一個社會服務機構的管理者而言，有何作法可以避免科層體制的缺點?(25分)(高考)

【擬答】

(一)科層體制最早由德國社會學家韋伯(M.Weber)所提出，係說明一種根據功能與權威來劃分的金字塔型組織結構，可以透過理性設計與計算，控制不確定性，發揮最高效率，以獲得最大的效果。其優點及缺點，茲可試說明如下：

1.科層體制的優點：
(1)專門化：科層體制強調細緻的分工，每一個人在組織內負責某一或某些業務，如此，每個人都能充分瞭解該項業務的內容，也能塑造其對該業務的專業，俾利有效執行，提升效率。

(2)層級化：科層體制中,管理者與所屬員工有相當明確的劃分,且每一層級亦有其工作執掌及權責,分層負責,以 完成工作。

(3)規則化：科層體制係在提供組織一種有效運作模式的規則，以使組織能呈現穩定的狀況，即使有些規則會因時空的不同而有所修正，但這些規則多能促進組織穩定的發展，並符合組織的需求。

(4)去個人化：科層體制係以規則為組織運作的最高宗旨，故不會因人的不同而有所改變，故不易受個人傾向或職務調整而影響組織的穩定。

(5)用人唯才：科層體制對職位的賦予，係以成員的能力為考量，摒除其他私人因素，是以較能適才適所，進而發揮組織的最大功能。

2.科層體制的缺點：
(1)儀式主義：因科層體制講究規則化，因此各項工作均有一定的運作模式，而當這種運作模式過於繁複，流程過於冗長時，亦易影響組織的運作效率，無法及時的因應外在環境的變遷或完成工作的要求。

(2)彼德原理(the Peter principle)：在科層體制中用人唯才，只要工作表現優異即有升遷的可能，然此種運作模式卻有可能讓體制中的成員最後所在的工作崗位是不適任的。

(3)帕金森定律(Parkinsonslaw)：係指在科層體制中，組織容易利用工作之餘的時間，製造新的工作，以彰顯組織存在的價值，即使該項新的工作對組織原有的業務是沒有助益的。

(4)寡頭政治鐵律(R.Michels 提出)：由於科層體制強調分層負責，在規則下所保留的工作彈性空間，多由組織的最高管理者決定如何完成，因此容易陷入個人決策的迷思中。

(5)協商秩序：科層體制主張精細分工、分層負責，因此容易導致垂直溝通易、水平協商難的狀況，當一項工作涉及兩個以上不相隸屬的平行單位時，不易建立其彼此的協商機制，甚至相互推諉。

(6)組織擴張： 在科層體制中，組織易不斷擴張下級隸屬單位，以推展工作確保組織的存續，但如此易增加組織運作所需的資源，也亦導致組織的解體。

(二)一位社會服務機構管理者避免科層體制缺點的方式：

1.儀式主義方面： 利用簡化作業程序，減少非必要的行政流程，製作出有效率的標準作業方式，以提升組織效率，及時因應外在環境變遷、工作方式及案主需求。

2.彼得原理方面： 平時即與社工成員和其他組織成員多進行非正式的溝通，瞭解各成員的個人特質及工作能力，俾利於調整職務時能適才適所，亦儘可能配合成員的需求，以發揮每一個人的工作潛力，提升組織的工作效能。

3.帕金森定律方面： 以組織存在的宗旨與價值，定期或不定期的重新檢視現行工作，俾利察覺那些工作對組織的發展、工作的推行或滿足案主的需求沒有助益，僅為組織為彰顯存在的價值所製造。

4.寡頭政治鐵律方面： 尊重成員的社工專業，多利用參與決策的方式決定組織未來的發展方向，如此不但能避免個人決策的偏誤，也能提升組織成員的向心力與工作士氣。

5.協商秩序方面： 平時即與相關單位建立資源連結機制，不得有業務時方進行水平協商，以降低溝通的困難。

6.組織擴張方面： 明確的認知組織的工作要求及執掌，對新工作之推展或上級機關之交辦事項先行思考是否能由原有組織執行，以減少組織的擴張，降低組織內部所需資源。

綜合上述，在的科層體制中，我們將人視為資源，並盡可能地畫定規則，創造完全按照規定行事的人，確保在組織中服從、協調和勤奮，為組織創造價值。在此種體制下，組織發展存有相當大的限制，學生認為，與其聘雇許多監督、層級管理人員，制定諸多規則，不如擁有受過深入培訓的員工，當權限被分配到前線，成員已不需要自上而下的控制，人們非常能幹，同時透過簡化流程及建立制度透明度來優化體制。如此，每個人都可以看到自己在單位裡的表現及價值，因此產生了動力去做得更好、更正確的事情。